行政复议和行政诉讼程序衔接研究

　　行政复议和行政诉讼程序衔接研究

一、我国行政复议与行政诉讼程序衔接立法现状

　　行政复议和行政诉讼是我们国家目前现行的行政法中规定的两种最基本的行政争议解决方式，同时也是行政当事人实现权利救济必由之路，两者的关系非常密切，具有很多相同之处。但是无论从制度设计还是在日常法治实践运转，行政复议和行政诉讼都是完全不同的，二者是两种完全独立的救济行政相对人合法权益的制度，两者之间存在着很大的不同。

　　通过研究我们国家《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条中规定的有关行政复议和行政诉讼所适用法律的具体程序，我们可以得知，我们国家在行政复议和行政诉讼衔接上确立的制度是以当事人自由原则为主，行政复议前置为辅的行政复议和行政诉讼的程序衔接结构。但是由于一些历史的原因，我国行政复议和行政诉讼等相关制度的发展比较滞后，与其配套的措施也不是很完善，从而使我国在法制实践中出现了多种多样有关行政复议和行政诉讼衔接模式的规定，通过比较现行单行法律、相关法律法规，可以将我们国家现行的有关行政复议和行政诉讼程序的衔接模式分为下列的四种形式：

　　（一）自由选择型

　　自由选择型是指在行政救济中，赋予行政相对人自由选择的权利。当行政机关针对行政相对人实施了具体行政行为时，如果行政相对人不服行政机关所做出的具体行政行为，那么行政相对人有两种选择，首先可以向行政机关申请行政复议，其次可以向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。那么就会产生两种情况：

　　第一，先向行政机关申请行政复议，若行政相对人不服行政机关所做出的复议结果，再向人民法院申请行政诉讼。比如在《消费者权益保护法》第五十一条就规定了经营者对受到的行政机关处罚不服时，经营者可以向上一级行政机关提出复议的申请，如果对上级行政机关的处理决定不服，再向人民法院申请行政诉讼，或者也可以绕过行政机关直接向有管辖权的人民法院申清行政诉讼。

　　第二，行政相对人直接向人民法院申请行政诉讼。《审计法实施条例》第五十三条规定了如果被审计单位对于审计机关针对其做出的审计决定不服的，可以向审计机关申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。在我们国家现行的行政法律法规中，自由选择模式占了绝大部分，自由选择型给予了行政相对人更大的自主性，可以选择自己的救济权利，充分尊重了行政相对人的意愿。

　　（二）复议前置型

　　复议前置型是指当行政相对人的合法权益受到侵害时，如果要提起行政诉讼，那么必须要先提起行政复议程序。在2010年修订的《国家赔偿法》中，第二十四中规定了复议前置型。复议前置可以促使行政机关自查自纠，法院在审理时，若涉及相关专业知识，那么就会有一定的局限性。行政机关可以利用自己本身从事的业务知识、专业知识和技术优势，在行政系统内部实现自我监督自我更正，使错误得到及时的纠正，大幅度提高解决行政争议的效率，使行政纠纷快速得到解决，同时减轻法院的负担。

　　（三）行政复议终局型

　　行政复议终局型又叫选择终局型，是指行政机关针对行政相对人做出具体行政行为时，如果行政相对人不服该具体行政行为，这时行政相对人有两种选择，既可以选择向做出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关申请复议，也可以直接向有管辖权的人民法院提出行政诉讼。但是，如果行政相对人申请启动了行政复议程序，那么行政复议机关因此做出的复议决定将是发生法律效力的裁决，无论是否对行政相对人有利。这就意味着行政相对人一旦选择了行政复议程序，那就永久丧失了向人民法院提起诉讼的权利。在我们国家目前的法律规定中，行政复议终局型包含下列两种情况：

　　法定的复议终局型，是指在法律条文中明确规定行政复议裁决就是最终的裁决形式。《行政复议法》第十四条规定了行政相对人的合法权益受到国务院部门或者省、自治区、直辖市的人民政府的具体行政行为侵害时，可以向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对复议不服的，如果选择国务院申请裁决，那么做出的决定就是最终的裁决。

　　事实的复议终局型，是指由于我们国家行政法律制度的起步较晚，许多方面还不完善，在受案范围上，行政复议的受案范围要比行政诉讼的受案范围宽，造成了许多案件在经过行政复议的审理之后，由于不属于行政诉讼的受案范围，人民法院没有受理相关的案件，也就导致行政机关做出的行政复议结果最终成为事实上的终局裁决。

　　（四）迳行起诉型

　　迳行起诉型是指法律明确规定，如果行政相对人对行政机关做出的具体行政行为有异议时，可以直接向人民法院提起行政诉讼，通过人民法院开庭审判来寻求救济，维护合法权利。在我国的法制实践中，我国主要有两种迳行起诉的类型：

　　第一种是指法律明确规定行政相对人对行政机关所做出的具体行政行为不服时，可以直接向人民法院提起行政诉讼。

　　第二种是目前所实行的法律法规中没有明确规定行政相对人如何取得救济，导致行政相对人拥有自主的选择权。首先可以选择《行政诉讼法》向有管辖权的人民法院提起诉讼，也可以依照《行政复议法》的规定直接向有管辖权的行政部门提起行政复议申请。

　　二、我国行政复议和行政诉讼程序衔接存在的问题及原因

　　由于我们国家行政法的起步较晚，加上改革开放以来，我们国家的经济、社会、法制得到了快速的发展和进步，面对的形势异常复杂，为了适应经济、社会、法制的不断进步以及上述复杂的形势，立法机关出台了许多相关的行政法律法规, 但是由于缺乏统一标准，形成了现在以行政相对人自由选择为主要方式，行政复议前置为次要方式的行政复议和行政诉讼的衔接形式。在日常的法制实践中，我们会发现上述的行政复议和行政诉讼的衔接关系存在着很多不足，通过上面的分析，结合实证分析的方法，我们可以得出我国现行的衔接制度存在着下列几个方面的不足：

　　(一）行政立法种类多，衔接模式标准模糊

　　行政复议和行政诉讼的程序衔接模式直接关系到行政相对人行政救济权的实际行使和救济效果的最终实现。因此我们在立法上必须要明确的规定。但从我们国家改革开放以来，国民经济飞速发展，新形势、新状况不断涌现，再加上法律本身存在的缺陷，以及我们国家行政法制的发展速度和现实一直存在一定的差距，最终导致在我们国家现有的行政法律法规中，针对行政复议和行政诉讼的衔接模式的法律规定，还没有一个统一的标准。

　　由于缺少统一的标准，导致单行法律法规的制定者在立法的时候缺乏统筹兼顾的考虑，往往尽可能的保障甚至扩大本机关的权利，而忽视其他部门的利益。因为没有一个确定的标准，对于纠纷的解决机制的选择大多设置随意，缺乏整体性和长远性的考虑，加上各个时期立法者对于行政复议和行政诉讼衔接关系的立法思想、社会需要的理解并不相同，导致不同部门制定的法律、法规之间出现行政复议和行政诉讼的衔接模式不一样的情况，甚至在同一机关制定的同样类型的法律、法规之间，行政复议和行政诉讼衔接模式也缺乏统一的标准。

　　由于制度设计混乱，行政相对人在选择疔政复议或者行政诉讼的过程中，完全没有规律可遵循，只能完全的适用单行法律法规的规定，上述有些混乱的规定导致行政复议和行政诉讼制度在设计之初赋予的救济功能得不到充分的发挥，最终导致行政争议得不到及时的处理，从而产生许多社会矛盾，阻碍社会主义和谐社会的实现。

　　(二）程序衔接不畅通，衔接模式功能受阻

　　在我们国家目前的法制实践中，行政复议和行政诉讼是不同行政部门做出的两种完全不同的救济方式，归根到底二者反映的其实是行政权和司法权之间的关系。由于我们在制度设计上对行政复议和行政诉讼之间衔接制度的设计缺乏统一标准、统一规划，最终使行政权和司法权各自的救济功能得不到充分的发挥，二者之间有时候存在互相干扰，导致了大量行政资源和诉讼资源的浪费。一方面，大量的复议终局型的法律规定，实际上是否定了司法最终原则，原本从理论上来说，行政复议只是属于行政前置程序，行政诉讼才是解决行政争议的最终途径，但是在我国，有大量复议终局型的法律存在，导致行政机关自己做自己当被告案件的法官，行政权对司法权造成了极大的干扰。而另一方面，在我们的行政法体系中还有许多迳行起诉型的规定，上述衔接模式的存在导致了当事人在自己的合法权益受到侵害的时候，只能够通过向人民法院提起行政诉讼的方式来救济自己的合法权利，这就侵害了行政相对人自主选择自己权利救济途径的选择权，并且在一定程度上否定了行政复议制度，司法权又对行政权造成了干扰。通过上面的总结和研究我们发现，必须从根本上，即从立法的层面对行政复议和行政诉讼的衔接关系进行系统的完善。只有这样，才能更好的发挥行政复议和行政诉讼等制度在制度的设计之初所要发挥的作用。

　　（三）法律适用不衔接，导致受案范围不统一

　　经过对我们国家目前所实行的《行政复议法》和《行政诉讼法》关于行政复议和行政诉讼受案范围的相关法条仔细的分析，我们发现行政诉讼的受案范围远比行政复议的受案范围要窄，这就导致许多行政诉讼的案件由于缺少法律的直接规定而无法受理，最终导致权利受到侵害的行政相对人的合法权益的不到应有的保护，使得行政复议和行政诉讼的无法衔接。

　　由于案件的复杂性，采用列举的方式并不能穷尽现实中的各种特殊情况，因此在《中华人民共和国行政复议法》的第二条以及第六条中进行了兜底型的规定，即将行政复议的受案范围扩大到所有的行政机关所做出的具体行政行为，以及行政机关所制定的行政法规，包括规章以下的规范性文件。但是我们翻看我国现行的《行政诉讼法》时可以发现，在其中的第二条、第十一条和第十二条中用非常具体的文字明确规定了行政诉讼的受案范围，即人民法院在受理行政案件时，仅仅能够受理侵犯行政相对人人身权和财产权的具体行政行为，但是对于抽象的行政行为，人民法院没有权力进行立案。正是因为二者受案范围不一致，使得行政复议和行政诉讼在保护行政相对人权益时不能正常衔接。因此我们必须完善相关的制度规定，真正做到无缝链接，使行政复议和行政诉讼真正发挥保护行政行对人合法权益的作用。

　　三、国外行政复议与行政诉讼程序衔接模式及评析

　　究竟选择哪一种行政复议和行政诉讼的衔接模式能更好地保护公民的基本权利和体现社会的公正。由于各个国家的法律传统、政治体制和社会现状各不相同，不同国家都采用了不同但适合本国家具体国情的衔接模式。

　　(一)以行政救济方式穷尽为原则的美国模式

　　同我们国家的行政复议制度相比，美国的行政复议制度要完善很多，在具体的行政复议和行政诉讼衔接模式的选择上，美国实行的是穷尽行政救济原则，即相对人在面对行政 机关对自己合法权益的损害时，必须通过一切行政程序途径去救济自己的权利，若没有用尽行政救济程序，那么就不能启动司法救济程序。由此我们可以得知，美国选择的模式最大的特色，就是最大程度上坚持了行政救济的独立地位，突出表现出司法救济和行政救济具有同样非常重要的地位，也就是在司法审查之前必须经过行政救济程序，否则不可以进行司法审查。从美国的法治实践来看，穷尽行政救济模式发挥了非常重要的作用。

　　（二）行政复议与行政诉讼相结合的德国模式

　　德国是最典型的大陆法系国家，其在《行政法院法》六十八条中明确规定了行政复议和行政诉讼衔接关系的模式：当一个行政相对人想要提起撤销诉讼的时候，行政机关的行政程序是必经的程序，由行政机关先审查其行政行为的合法性与合目的性，除非法律另有规定或者该行政行为属于以下几种情形，不然所有行政行为都应当经过异议审查：第一，除法律要求之外，由某一联邦最高行政机关、某一州最高行政机关做出的具体行政行为；第二，复议驳回通知书或者改正通知书中存在着对于申请人有害的情况；第三，行政相对人申请行政机关做出具体行政行为时被拒绝。通过研究上面的法条我们可以发现，德国采用了和美国不同的衔接模式。在德国的法律中，根据诉讼类型的不同决定了审理规则也完全不同。任何一种类型的行政机关对公民权利的侵犯都必须有一种相应的诉讼类型可以供选择，最大程度的保护了处于弱势地位的行政相对人的合法权利。

　　（三）以相对人自由选择为宗旨的日本、法国模式

　　法国和日本采用了同德国和美国都不一样的衔接模式，是以当事人自由选择为主，以行政前置主义为例外的模式。法日模式通过将选择行政救济措施的权利赋予当事人，极大的尊重了公民权力行使的自主性。但是，法国和日本选择上述的衔接模式并不是从制度形成之初就确定的。和大多数的国家一样，日本和法国在行政复议和行政诉讼衔接模式确立之初确立的也是行政复议前置为原则，但是随着和法治实践不断结合，最终确立了以当事人自由选择为主，以行政前置主义为例外的模式。

　　法国在1889年之前规定的是如果想提起任何行政诉讼，那么必须要通过行政救济的方式。从卡多案件的案例开始，法国形便成了行政诉讼不再必须经过行政救济的模式。但是为了维护立法的完整性，上述的规定还规定了例外情况，也就是行政救济是行政诉讼的前置程序。

　　在日本，行政不服审查制度就是行政复议制度。在日本的明治时代，如果行政相对人针对地方机关的具体行政行为不服而提出行政诉讼，在提出之前，必须的先向行政机关申请行政复议，但如果是针对内阁或地方上级行政机关的行政行为申请行政诉讼的，有两种选择，第一可以选择向法院直接提起诉讼；第二可以选择具有终局效力的行政复议。然而，伴随着社会的不断进步，不断有新的情况出现，行政相对人在维护自己的合法权益的时候发现，诉愿前置主义并不能完全使行政相对人的权益得到完善的保护。

　　通过上面的总结，我们可以得出下列的结论，法国和日本基本都确立了以当事人自由选择为基本原则、以复议前置主义为例外的衔接模式。法国和日本最大的特点是授权给当事人，让当事人自己决定采取哪种方式来保护自己的权利，这种模式使公民的权利得到了充分的尊重，能够及时的解决当今社会不断出现的复杂行政纠纷。

　　（四）国外二者程序衔接之评析

　　纵观世界上主要的国家，设置一系列的行政复议和行政诉讼制度的最终目的，是使行政相对人在自己的合法权益受到侵害时可以得到合法的救济，使行政相对人的合法权益可以得到有效的保护。另外，也可以促使相应的行政机关严格依照法律的规定施政。通过对美国模式、德国模式和法日模式的分析，我们发现各个国家由于法律传统、政治体制、文化背景的不同，导致选择了不同的衔接模式，但是各个模式没有绝对的优劣之分，都是各国寻找的最适合自己国情的模式，这其中的经验对于我们国家相关制度的重构具有一定的借鉴作用。

　　1、以保护公民权利为根本出发点 _

　　通过对上面几个典型的国家制度模式的研究，我们可以发现一个在共同的特点，就是无论采用的是何种衔接模式，最后都殊途同归，是使公民的权利得到最大程度的保障，使公民在自己的合法权益受到侵害时可以得到及时地救济。无论把行政争议放在行政系统内部解决，还是诉于司法系统，其最根本的出发点都是保障公民的基本权利。尊重当事人的自由选择权，让当事人自己去选择如何救济自己的权利，在例外的情况下适用复议前置，而且针对行政复议前置的例外情况在法律上进行严格的限制，这一切最终的目的都在于最大程度上保护公民的合法权利。因此，我们在选择行政复议和行政诉讼衔接模式的时候都必须以给予公民合法权利的保护为根本出发点。

　　2、确认司法最终裁决原则

　　所谓司法最终原则，就是指将向法院提起诉讼作为行政纠纷最终的解决方式，行政复议不是终局裁决，相对人如果对行政机关做出的行政复议决定不服的，那么还可以提起行政诉讼作为自己权利的终极救济友式。现代法治社会最重要的准则之一就是将司法途径的救济作为最后的手段，这在《世界人权宣言》第八条中就有体现，该条规定如果行政相对人在法律上赋予的基本权利遭受损害的时候，有权向法院寻求救济。司法最终原则是目前世界各国所普遍认同的原则之一，确立该原则，最大的优点就是使各国行政复议和行政诉讼的衔接从法律上获得了制度保障。这就是为什么世界各国在确定司法最终原则时，将外部的法院作为解决行政纠纷的最后一个选项的原因。

　　3、行政和司法相互配合，寻求解决行政争议的最佳途径

　　行政机关和司法机关是完全不同的部门，二者具有不同的职能，所以二者在解决行政争议方面具有不同的优势，为了更好地实现对公民权利的保护，必须综合两机关各自的特点。行政救济和司法审查是不同的部门为救济行政相对人的合法权利而设置的两种不同的救济途径，二者都有各自特有的优势。一方面，行政机关拥有大量精通技术装备的专业从业人员，他们是解决行政纠纷的专业人才，并且作为做出具体行政行为的机关，对实际情况最为了解，并且行政机关也有处理这方面行政问题的特长，这有助于根本上解决行政争议，而法院会更加注重法律方面的研究，对行政行为做出背景以及后果缺乏必要的行政专业知识。另一方面，法院作为居中审判的第三方，法官是经过了严格的法律训练并且具备丰富的司法经验，有着自己独恃的优势，由于法官是解决法律问题的专家，而行政机关由于缺少法律方面的知识而缺少解决法律问题的能力。在解决行政纠纷的时候将行政机关和司法机关有效结合起来，发挥二者不同优势，寻找到解决行政纠纷的最佳途径。

　　四、行政复议与行政诉讼程序衔接之重构

　　行政复议和行政诉讼是我们国家现行的行政法律中规定的两种救济手段，主要目的在于保护行政行对人合法权利。因此，处理好二者之间的衔接关系从实质上来说是为了在行政相对人的合法权益受到侵害时能够给予有效的救济。但是通过对我们国家相关法律规定的研究和分析发现, 我国现行的行政复议和行政诉讼衔接模式有并不完善，最终致使行政复议和行政诉讼所能起到的救济行政相对人的作用无法发挥，不利于及时的解决行政纠纷，威胁社会的和谐与稳定，因此我们必须针对二者在衔接问题上出现的问题进行改进和完善。但是要建立一个完备的行政复议和行政诉讼的衔接模式是一个非常复杂且长期的过程，不可能一蹴而就，必须以符合我们国家进入中国特色社会主义新时期的现实国情的基础上，参考西方发达国家的相对成熟的制度设计，形成具有中国特色，符合中国最现实国情的衔接模式，最终可以实现行政复议和行政诉讼良性互动，实现二者的救济功能充分发挥，将日常法治实践中的行政争议及时解决，最终切实保护行政相对人合法权益。

　　(一）统一立法标准，建立完善的行政法律体系

　　在建立和完善行政立法方面，我们国家有许多规范性文件都对此提供了指导，但是单行法律、法规的制定者在立法的时候往往只考虑到各自的部门利益，对于纠纷的解决机制的选择大多没有特别关注，缺乏整体性和长远性的考虑，导致不同种类的行政法规没有形成一个完整的体系，不能更好的保护行政相对人的合法权益，因此必须完善行政法律文件的制定。

　　首先，必须统一立法标准，无论是哪一个行政机关制定的行政法律法规，都必须以《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政法规制定程序条例》《中华人民共和国规章制定程序条例》等法律为指导，上级和下级行政机关在立法上必须采用同样的标准，保持统一性，不能因为各个部门自身的权益而放弃行政法律法规的整体性，导致上下级行政法律的规定互相矛盾，发生行政相对人无法寻求救济的情况。

　　第二，必须对行政立法监督体系进行规范，行政立法是行政机关非常重要的权力，必须对其进行全面的监督。首先是在进行行政立法的过程中，必须加强立法技术的进步，严格规范颁布法律的程序，尤其是监督程序a通过行政机关上级对下级的监督、人民代表大会的监督、媒体以及人民群众的监督，使行政法律的连贯性和原则性得以完善。

　　第三，我国应当建立备案和责任追究制度。由于规章备案工作的执行存在一定的问题，规章不备案、不及时备案的情况比较多，导致国务院不能对规章进行审查，以至于在法律规定上出现上下级部门之间的法律衔接不一致的情况。因此，必须继续加强法律备案制度。还应该建立法后评估制度，规定立法评估的具体内容、程序和方法，形成完整的立法评估体系和评估标准，并且建立责任追究机制，明确责任追究的程序、方法和责任，及时纠正违法和越权，维护国家法制的统一。

　　(二）注重立法衔接，实现行政复议和行政诉讼的协调互动

　　确立司法最终原则，建构适合中国国情的行政复议和行政诉讼的衔接制度，必须处理好行政复议和行政诉讼的关系，努力消除两种制度之间的脱节情况，使得二者可以实现良性互动，共同起到保护公民权利的作用。由于我国立法在行政复议和行政诉讼衔接制度上的不衔接，导致在现实中同时存在着多种衔接模式，使行政相对人的合法权利不能得到及时的救济。因此，必须从立法层面上加以完善，实现行政复议和行政诉讼的协调互动，保障公民权利救济的实现。

　　首先，在受案范围方面，由于在立法上行政诉讼的受案范围较小，而相对的行政复议的受案范围宽，导致大量的行政复议案件变成事实上的复议终局，因此必须扩大行政诉讼的受案范围。

　　第二，必须统一行政复议和行政诉讼的审查范围，我国现行的《行政诉讼法》中，规定了除行政处罚显失公正以外均不会考察行政行为的合理性，导致了许多涉及合理性的行政争议在行政复议后无法进入行政诉讼程序，产生许多事实上的行政复议终局，最终导致行政相对人的合法权利在受到侵害时不能得到及时的保护。因此，要对司法机关对行政自由裁量权的审查进行必要的限制。

　　(三）统一行政案件的受案范围，确立司法最终裁决原则

　　通过上面的分析我们可以发现，行政诉讼的受案范围要比行政复议窄一些。如果行政诉讼的受案范围过窄，首先无法应对现实法制实践中不断增加的纠纷类型，其次同行政诉讼法的保护行政相对人合法权益的立法目的相抵触，最终导致许多受害的行政相对人的合法权益得不到应有的保护，使行政诉讼逐渐失去活力，因此我们必须统一行政案件的受案范围。统一行政案件的受案范围迫在眉睫，在马上就要修改的《行政诉讼法》中，建议扩大行政诉讼受案范围。首先，通过扩大行政诉讼的受案范围，使行政相对人在自己的人身权、财产权、集会、游行、示威或者是公民受教育权等权利受到侵害时，在行政复议后均可以提起行政诉讼，使事实上的行政复议终局裁决逐步的消失。其次，除法律明确规定排除的情况，人民法院对于其他的一切行政复议决定的合法性均具有审查的权利，加强司法机关对行政机关的外部制约和监督，以全面保护行政相对人的合法权益。

　　针对我们国家存在的大量复议终局的现状，建议修改《行政复议法》第十四条中规定的被申请人是省级政府或者国务院部门，可选择申请国务院终极裁决、《外国人入境出境管理法》第二十九条中规定的对外国人出入境的罚款和拘留以及《公民出境入境管理法》第十五条中的对中国人出入境的行政拘留，上述的法条中都选择了行政复议终局，这限制了行政相对人在权力受到侵害时对于如何选择救济自己权利的方式，我们应当废除法律上规定的这种行政复议终局型选择模式，使行政相对人能够自由选择最能够保护自己合法权益的救济方式，最大程度上保护行政相对人的合法权益。

　　结语

　　伴随着我们国家改革开放的不断深入，我们国家迎来了历史上前所未有的发展机遇期。而社会不断发展产生的多元化和复杂化，导致许多新情况的产生，新事件不断发生，因此我们必须使我们的行政法与时俱进，通过不断地加强和健全行政复议和行政诉讼的程序衔接，使行政复议和行政诉讼各自的行政救济功能得以发挥，给行政相对人用合理并且合法的方式去表达自己的诉求，最终将社会矛盾及时、有效的化解，将社会的不稳定因素消灭在萌芽状态，维护社会的稳定，以早日实现国家建成社会主义和谐社会的目标。