肩负使命：行政审判助力法治政府建设

　　肩负使命：行政审判助力法治政府建设

　　——以S省T市D区十年行政强拆案件为样本

　　引言

　　党的十九大明确了法治政府建设的目标和期限，行政审判将肩负使命助力法治政府建设。行政审判是解决行政争议的重要途径，是党在司法领域联系人民群众、实现依法执政的重要方式，对于推进法治国家、法治政府、法治社会的建设具有重大意义。

　　一、实践考察：十年行政强制拆除案件的情形及问题

　　随着城市化进程的推进，部分违法建筑破坏城乡规划亟待拆除，大量强制拆除类案件由此诉至法院，这些案件又因种种历史、现实因素，在司法实践中处理起来难度非常大。笔者统计了近十年涉房屋强制拆除类案件的情况，总结发现此类案件上升趋势非常明显。

　　笔者通过对本人所在的基层法院近十年的案件进行调查，发现涉拆除行为的行政强拆类案件及因此类行为引发的其他案件的案件数逐年上升，其所占案件的总数的比例也逐年上升，仅2020年1至4月份，涉强制拆除行为的案件已占全部案件数的67%。

　　（一）行政强制拆除的常见情形

　　1.对违法建筑房屋违法强制拆除的常见情形

　　情形一：行政机关未根据《行政强制法》第44条第1款的规定，未对需要强制拆除的违法建筑房屋进行公告，法院判决确认强制拆除程序违法。

　　情形二：行政机关针对违法建筑进行强制拆除行为时，未告知行政相对人申请行政复议、行政诉讼的权利，未预留行政复议、行政诉讼合理期限的，法院判决确认程序违法。

　　情形三：行政机关作出的强制拆除违法建筑决定被人民法院依法判决撤销，行政机关仍据此实施强制拆除，法院判决确认违法。

　　2.被征收房屋违法强制拆除的常见情形

　　情形一：未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条规定，未先进行补偿就强制拆除房屋，法院判决强制拆除被征收房屋的行为违法。

　　情形二：未根据《行政强制法》第54条规定，行政机关在向人民法院申请强制执行前，未向原告送达催告书。确认程序违法。

　　情形三：行政机关未依法查清被征收房屋权属，遗漏必要权利人，在权属不明的情况下对房屋强制拆除，法院判决确认违法强制拆除。

　　情形四：原告诉称因被告暴力拆除，导致原告家具损坏，法院根据行政机关对作出或实施的行政行为承担举证责任，当其举证不能时应承担不利的法律后果，推定原告的主张成立，判决确认违法强制拆除，并依法赔偿因暴力拆迁给原告造成的损失。

　　情形五：行政机关在实施被征收房屋强制拆除前，未依法向人民法院申请强制执行就自行组织拆除；或者在行政相对人就房屋征收补偿决定不服提起行政诉讼期间未经人民法院准予强制执行的，法院判决确认违法强制拆除。

　　情形六：被诉行政机关未在法定期限内提交能够证明实施强制拆除被征收房屋行为的事实依据和法律依据，承担举证不能的不利后果，视为被诉行政机关没有作出被诉强制拆除行为的事实依据、法律依据，法院判决确认其实施的强制拆除房屋的行为违法。

　　情形七：强制拆除组织实施主体违法。例如，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第4款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中出现强制拆除组织实施的主体并非市、县人民政府土地行政主管部门。法院的判决通常是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第2款第1项确认强制拆除行为违法，给原告造成损失的，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第76条判决被告承担赔偿责任。

　　情形八：行政机关依据人民法院作出的准予执行裁定，实施的违法强制拆除行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第7项规定，行政机关向人民法院申请强制执行，后依据人民法院作出的准予执行的裁定所实施的强制执行行为如果扩大执行范围或采取违法方式实施的仍属于行政诉讼的受案范围。因此，如果依据人民法院的准予执行裁定实施了违法的强制拆除行为，人民法院同样依法予以判决确认违法。

　　（二）强制拆除行为存在的问题及现实困境

　　1.因拆除行为引发“连环诉讼”

　　行政强制拆除案件中，除当事人因拆除行为提起确认违法之诉外，当事人或以其合法权益受到影响为由，以行政机关不履行查处违法建筑的职责提起行政诉讼；或以公安机关未履行保护财产权益为由提起不作为之诉；或以要求公开土地征收等相关信息为由提起信息公开之诉；或以项目立项部门批复的答复侵犯其权益为由提起撤销答复之诉，分别针对起诉征地所涉及的批准、公告、补偿、强拆等不同环节的行政行为，继而形成“连环诉讼”，笔者统计了近十年D区受理的因强制拆除行为引发的其他案件，具体类型见图2。

　　图2中，D区受理的因拆除行为引发的案件主要是政府信息公开、诉公安机关不履行保护人身、财产安全职责、建设行政批复及土地行政登记案，在这些案件中，以诉公安机关不履行保护人身、财产安全职责为主。如郭某因对其旧村改造房屋被强制拆除不服，先后提起请求撤销D区发展和改革局提起请求撤销《关于某办事处某社区城中村改造一期建设项目的核准意见》、请求确认D区公安局不履行保护人身、财产安全职责违法、请求D区国土局公开土地相关信息、请求确认某办事处拆除其房屋行为违法及赔偿之诉。这种情况导致行政机关作出的征收决定迟迟不能进入执行程序，也造成行政和司法资源的严重浪费。

　　2.程序违法问题突出

　　笔者所在法院受理的强拆案件中，程序违法问题凸显。主要程序违法情形有：拆除前未作行政强制决定；未经催告、公告程序；未告知当事人陈述申辩权；当事人行政复议和诉讼期限尚未届满前径行拆除；行政强制决定未依法送达；拆除前未对物品进行评估清查；相对人对评估报告有异议，但行政机关并未依法处理；拆除时未依法制作笔录、视频；无强拆权的行政机关未向法院申请强制执行自行强拆。

　　3.多部门联合实施，认定责任主体困难

　　多部门联合组织实施强制拆除行为，涉及多个被诉行政机关，认定行为实施主体困难。如刘某诉某镇政府行政强制案中，镇政府在自然资源局以刘某未经批准擅自占用土地为由作出《责令停止违法行为通知书》后实施了拆除行为；李某诉某城市管理局、办事处案中，城管局、办事处共同作出违法建设通知书；庞某案中，某自然资源局、某街道办事处、某城市管理局以庞某未取得建设工程规划许可证属违法建设为由共同作出拆除通告。在审判过程中，同一案件中涉及到的部分被诉行政机关否认其实施强制拆除行为，这种情形下法院只能依据案件事实推定承担责任主体。

　　4.强制拆除手段违法

　　被诉行政机关如通过断水、断电、断暖气、停燃气等非法手段逼迫原告搬迁；拆除过程中对当事人合法财物未采取适当的保护野蛮拆除，损坏原告家具，或造成其他损害；对当事人建筑物的残值物料擅自进行处分等，侵害了当事人的合法权利，破坏政府形象。

　　5.违法强制拆除使政府信用受损

　　如在刘某诉某镇政府案中，1999年镇政府鼓励发展养殖业，刘某应镇政府号召建立养殖场从事养殖，后镇政府以刘某养殖场位于河道禁养区内为由拆除了其养殖场；如乔某诉某镇政府、某城市管理局案中，2014年镇政府预建设某景区，乔某遂与镇政府签订协议承包景区建设游乐设施，后镇政府以乔某未取得许可为由拆除了设施。在上述案件中，行政相对人认为政府事前事实上构成许可，事后又认定违法，政府无信用可言。

　　6.行政机关处理方式不统一

　　部分旧村改造引发的拆迁案件中，存在政府对补偿政策、补偿标准不统一的现象。在庞某诉某自然资源局、某街道办事处、某城市管理局一案中，庞某所在村分别于2012年、2019年进行两次拆迁。在2012年的拆迁工作中，某市政府曾作出《关于某片区拆迁安置中被拆迁人为非农村集体经济组织成员的房屋拆迁补偿及安置房购买资格确定的实施办法》认可了被拆迁人为非农村集体经济组织成员的房屋可以获得拆迁补偿，之后又作出2019年不再适用该办法的相关规定，以违法建设为由拆除了涉案房产。

　　7.涉及历史遗留问题，处理难度大

　　在涉房产、土地的拆除类案件中，部分房产、土地因年代久远，又涉诸多政策、历史原因，处理起来难度大，仅靠法院判决无法解决问题。如某村委诉自然资源和规划局、第三人杨某房产行政登记案中，案涉房产时涉T市两区所属乡镇、街道行政区划调整，T市及两区政府颁发房产证职权混乱等诸多因素，案件处理难度极大。

　　8.群体案件易引发集体信访

　　近年来，T市因创建文明城市，建设力度空前，多个区域的旧村改造工作同时展开，案件出现以地域划分、多人同时集中立案的特点。在群体性诉讼中，当事人通过雇请异地知名律师代理案件，搜集相关报道，相关案件受到的社会关注度较高。D区因创建文明城市依法强制拆除某街道两侧的违法建筑，因补偿标准与相对人未达成一致，25户行政相对人提起诉讼，请求确认强制拆除行为违法并依法赔偿，此类群体性案件一旦引发集体信访，不利于后续审理。

　　二、制度保障：行政审判助力法治政府建设

　　《行政诉讼法》总则第1条规定了行政审判职责，纵观行政诉讼中司法审查标准及举证责任制度等设置，皆是为了实现行政诉讼之“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”目的。

　　（一）审查规则：规范、约束行政行为

　　1.司法审查：审查行政行为合法性

　　法治政府是权力可控的政府，法治政府作出的行政行为要受到法律约束。[1]法院对行政机关作出的房屋征收决定进行合法性审查，主要是对被诉征收决定是否有法律依据、被诉行政主体是否有作出征收决定的法定职权、作出程序是否合法、如果存在程序瑕疵是否构成对原告的实质不利影响等方面进行合法性审查。法院对行政行为进行的合法性审查目的是审查行政机关是否依法行政。

　　2.举证责任转移制度：程序上约束行政行为

　　在强制拆除行为引起的行政赔偿案件中，举证责任转移的理论依据如下：一是损失是由行政机关本身违法行为导致的，《行政诉讼法》38条第2款对此做出更加公正的对待；二是体现了证明妨碍法则。[2]通过上文对行政机关违法强制拆除情形的列举可以发现，举证责任转移不但在行政赔偿案件中增加了行政机关相关的举证责任，而且在行政机关举证不能的情况下直接推定其程序违法。在违法强制拆除行政赔偿案件中，“原告只需提供证据证明自己受损的‘原始事实’即可”[3]，即初步证明被强制拆除房屋内的财物的名称数量等而不需要证明毁损的结果状态。法院在确认强制拆除房屋过程中是否有侵犯财产的违法行为时，同样是原告方提供初步的证据证明。在行政赔偿中对于原告无法提供初步的“原始事实”的证据、被告无法提供相应举证时，实践中法院会根据《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第47条第3款的规定，酌情确定赔偿的财产的数额，但对于判断强制拆除行为是否违法时，则直接推定行政行为违法。

　　3.确认违法判决：司法层面引导行政机关依法行政

　　无论在强制拆除违法建筑案件中还是在强制拆除征收房屋案件中，原告单独提起行政赔偿诉讼的，先前法院作出的确认违法判决不但是原告提起行政赔偿之诉的依据，而且是法院作出被诉行政机关承担相应赔偿责任的依据。“确认违法判决否定的是被诉具体行政行为的合法性却维持了被诉行政行为的效力”，[4]这也就意味着针对违法强制拆除行为造成的后果对原告方只能进行事后救济，因为确认违法判决本身就仅是一种事后干预。确认违法判决虽然在实质上无法对已作出的行政行为进行纠正或撤销，但是对行为机关在未来组织实施行政强制拆除行为时给予依法行政的警示和引导。

　　（二）法定程序：法治政府是程序政府

　　“程序政府是指政府活动应当受到行政程序的限制，遵循一定的方式、步骤、顺序、时间等。”[5]行政机关对违法建设的在建中或已建完的房屋进行强制拆除，关键的法定程序是：行政机关基于对违法行为的制止或纠正，根据《行政强制法》第44条规定，要对违法建筑房屋进行公告，告知行政相对人限期内拆除。行政机关对基于合法征收土地而面临要被强制拆除的房屋进行强制拆除，关键的法定程序是：行政机关实施房屋征收要先依法对被征收房屋进行权属清查；作出行政补偿决定对行政相对人进行补偿；申请人民法院强制执行前，向行政相对人送达催告书；组织行政相对人拆迁过程中不得采取断水、断电、破坏行政相对人家具等非法、暴力拆除行为；在依法实施强制拆除过程中及时提取保存相关证据；无行政强制执行权的行政机关要依法申请人民法院强制执行。

　　在行政强制纠纷引起的行政赔偿案件中，举证责任转移制度对行政机关依法定程序组织实施强制拆除行为提出了更高的要求。一是由审判机关对行政机关法定程序的审查都是落实到具体个案，行政机关必须做到每一次组织实施强制拆除都要严格遵守法定程序；二是由于上述案例中人民法院对举证责任转移的处理要求行政机关不仅要做到依法定程序进行，而且要能够进行有效举证，如果不能进行有效举证，则要承担举证不能的相应法律后果，甚至会由审判机关直接推定其程序违法。

　　（三）监督控制：规范行政机关依法行使职权

　　建设法治政府的目标，要求行政机关依法行政，人民法院依法履行监督职能。对行政行为的监督控制，从我国制度上看分为行政机关内部进行的监督控制和司法机关外部进行的监督控制。行政机关内部监督控制主要是通过行政复议、申诉；司法机关外部进行的监督控制主要是通过在人民法院行政诉讼受案范围内的行政诉讼。

　　国家行政机关从抽象行政行为到具体行政行为，依照法律、法规、规章等依法行使管理职权、履行职责，主要是法律的执行方面；国家审判机关依照相关实体法、程序法等进行具体行政案件的审理判决，主要是法律的适用和执行方面。行政机关作为被告接受审判机关的审理时，其作出的行政行为要接受审判机关的合法性审查，当其作出的行政行为违法时，审判机关作出相应确认违法或撤销判决，行政机关要据此重新作出合法的行政行为或者承担相应的行政赔偿责任。

　　无论行政复议前置的情形，还是可直接提起行政诉讼的情形，都能看出“司法审查是对行政强制权的事后纠正，并且也是维护社会正义的最后一道屏障”[6]。有学者认为在行政强制中存在关于公力救济的悖论，即公民、法人或其他组织在受到行政强制权的侵犯后，无论是通过行政复议、申诉还是通过行政诉讼寻求救济，都是在受到权力侵害后又寻求权力的救济。[7]如果认为向作出违法行政行为的行政机关寻求救济存在上述悖论，本文认为向其外部的拥有法定职权的审判机关寻求救济是可以保障公平公正的。

　　三、路径选择：深化审判机关与行政机关良性互动

　　行政审判是解决行政争议的重要途径，其不仅能通过诉讼中发现的问题规范约束行政行为，还能为政府依法行政提供有力的司法支持，法治政府的建设必须用好行政审判这杆秤。

　　（一）提前化解：试行审前程序助力解决行政争议

　　为推进行政机关治理体系和治理能力现代化，深化多元化纠纷解决机制改革，健全诉调对接工作机制，实现实质性化解行政争议。目前，部分法院已组建行政争议审前和解中心，和解中心旨在法律允许的范围内，先行调和行政法律关系当事人之间的争议，化解行政法律关系当事人之间的矛盾纠纷，实现依法行政与维护行政相对人合法权益并举。

　　行政机关在处理相关行政争议时应依托行政争议审前和解中心，主动寻求审判机关协助，提前化解行政争议。根据试行的审前和解程序，对达成和解的可以申请选择进行司法确认。如在旧村改造工作中，可以依托审前和解中心，由此倡导就双方签订的旧村改造安置补偿协议申请法院确认有效，既能打消村民顾虑，又能赋予其法律效力，生效判决通过确认征收协议的有效性，有利于提高后续被征收人的签约率，也可预防出现被征收人反悔或者不履行协议等情况引起新的纠纷，便于依法及时推进拆迁和旧村改造。而对于未和解成功的案件，依法转入审理程序，审理过程中并针对性地进行繁简分流提高审判效率。

　　（二）主动指导：行政审判服务法治政府建设

　　行政审判应拓展延伸审判职能，主动与行政机关交流信息，针对行政审判反映出来的行政执法中带有普遍性、突出性的问题，认真分析研究，提出对策建议。如在征收工作中，审判机关应主动指导政府规范相关征收程序，完善征收补偿标准，针对国有土地房屋征收及农村旧村改造工作中存在的问题及时进行释明，引导法制化解决，预防诉讼风险；已生效的行政判决，对违法行政行为进行规范纠正，并对行政机关未来要进行的相关强制拆除程序进行规范，在实施强制拆除行为时，应帮助行政机关完善下列程序，促进行政机关依法行政，避免矛盾激化。（参见图3）

　　图3：行政强制拆除程序流程图

　　（三）深化沟通：充分发挥行政赔偿调解制度的作用

　　根据《行政诉讼法》第60条第1款的规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，因此由违法行政强制拆除行为所引起的行政赔偿、以及强制征收房屋过程中引发的行政补偿都可适用行政诉讼调解规定；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第84条的规定，针对上述第1款的规定人民法院认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解，因此行政诉讼调解的启动在程序上比较容易操作。

　　当事人所诉的一系列案件的解决最终都会落实到行政赔偿的具体数额上，被诉的行政机关又涉及乡镇政府，区县政府、市政府、自然资源局、城市管理建设局等多部门，因此，行政机关各职能部门之间、行政机关与人民法院之间有必要建立一种常态化的沟通机制，充分沟通，化解矛盾纠纷。

　　对违法强制拆除案件进行的行政调解，其意义主要在于对原告方实体权益的救济，尤其针对原告方无法初步证明、被诉行政机关也无法提供相应举证的强制拆除过程中的财产损失，法院能够在审理阶段组织双方进行调解，达成一致的赔偿数额，从而不致法官仅仅凭借生活经验等酌情判断赔偿数额。一方面有利于保障行政赔偿案件原告方的合法权益，也有利于加快落实被诉行政机关对原告的赔偿工作，提高案件审结的效率，节省司法资源；另一方面，行政诉讼调解意味着调解活动是在行政诉讼审理阶段进行的，是在审判人员的主持下进行的充分听取原告与被诉行政机关双方意见的诉讼活动，“与法院裁判相比较，行政诉讼调解方式可以大大提高解决方式的可接受性，可以更为彻底地解决行政争端，从而实现法律效果与社会效果的统一，符合构建和谐社会的价值追求”，[8]因此可对强制拆除案件中由强制权所引发的激烈对抗进行缓解。

　　（四）构建责任政府 ：设立惩罚性国家赔偿规定

　　1.设立惩罚性赔偿规定的提出

　　关于由违法强制拆除行政行为所引发的行政赔偿争议，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第4条第3项的规定，针对行政机关违法征收、征用财产的有权取得赔偿，对违法行政行为产生的行政赔偿与合法行为产生的行政补偿的法律后果是否应该有所区分，是否应该在行政赔偿案件中体现对违法行政行为一定的惩罚性，即能否判决给予原告相应的惩罚性赔偿而不是填补性赔偿。有学者对此提出因行政强制拆除行为引发的行政赔偿案件中，针对个案而言，从合法补偿到违法赔偿，填补规则下的充分赔偿仅仅是在判决结果上将补偿变为了赔偿，最终效果上与补偿效果没有不同，并且个案中的充分赔偿只适用于一定的前提条件下比如在征收决定之前组织实施强制拆除行为，因此在国家财力可以支撑的前提下应引入惩罚性国家赔偿的规定。[9]

　　2.设立惩罚性赔偿规定理由

　　本文认为应该设立惩罚性赔偿的规定的理由有三点：一是，由于行政机关违法组织实施强制拆除的原因导致行政诉讼原告方无法收集强制拆除过程中损坏的财产证据，且行政机关也无法据此提出相应举证的，由此造成的审判机关无法确定财产毁损情况只能酌情判定赔偿数额的；二是，司法实践中出现的针对违法强制拆除行为作出的确认违法判决数量之多可以看出，仅靠被诉行政机关违法强制拆除行为的作出的确认违法判决所带来的监督力度是不够的；三是，有学者提出“确认判决不具有执行力，也不会改变或形成新的行政法律关系，确认判决具有补充性和后备性的特点”，[10]与前述学者提到的确认判决补充性后备性的特点相对的是法官在判决类型上有选择的情况，但法官在审理违法强制拆除案件时基于强制拆除行为的特殊性，在作出判决时并没有判决类型上的选择余地，因此还是要通过确认违法判决作出后的后续行政赔偿诉讼中保障原告方实体上的相关请求，被诉行政机关也因此承担相应的行政赔偿责任。

　　3.设立惩罚性赔偿规定的意义：构建责任政府

　　从立法层面上增设惩罚性国家赔偿的规定，相对于法律适用阶段的依法审判，这是对行政行为的事前引导。“法治政府是责任政府”，[11]惩罚性赔偿规定的设立将对违法行政强制拆除行为课以实际的行政责任，引导行政机关依法作出行政强制行为。

　　结 语

　　在司法实践层面上，本文结合十年间行政强制拆除案件情况，分类分析司法实践中在强制拆除类案件中存在的问题，并由此探讨行政审判对违法行政行为的事后规范和事前引导，并提出试行审前和解程序、行政赔偿调解等解决路径；理论层面上通过分析目前相关研究成果，进一步阐述增设行政强制拆除案件中的惩罚性国家赔偿规定的可行性，试图为行政审判助力法治政府建设略尽绵薄之力。但在对司法实践中出现上述问题的原因分析以及如何具体操作相关审判制度上研究粗浅，有待进一步完善。

　　[1]参见冯玉军：《全面依法治国新征程》，中国人民大学出版社2017年版，第96页。

　　[2] 参见沈晨婷：《行政强拆赔偿案件举证责任转移司法审查研究——针对〈行政诉讼法〉第38条第二款适用研究》,上海师范大学硕士学位论文。

　　[3]沈晨婷：《行政强拆赔偿案件举证责任转移司法审查研究——针对〈行政诉讼法〉第38条第二款适用研究》,上海师范大学硕士学位论文。

　　[4]朱永刚：《行政确认判决研究》，南京师范大学硕士学位论文。

　　[5]张树义：《法治政府的基本原理》，北京大学出版社2006年版，第225页。

　　[6]张婧飞：《行政强制权正当性的法哲学追问：尤其以行政强制权规范体系的构建为视角》，法律出版社2009年版，第124页。

　　[7]参见张婧飞：《行政强制权正当性的法哲学追问：尤其以行政强制权规范体系的构建为视角》，法律出版社2009年版，第15页。

　　[8]崔冬：《行政诉讼适用调解的可行性及具体设想》，载《行政论坛》2013年第4期。

　　[9]参见章剑生：《私有财产征收中的行政赔偿——许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案评析》，载《法律适用》2020年第4期。

　　[10]曾哲、赵钟根：《行政确认诉讼的理论基础及其完善》，载《甘肃政法学院学报》2014年第2期。

　　[11]冯玉军：《全面依法治国新征程》，中国人民大学出版社2017年版，第

　　94页。