新旧动能转换背景下“僵尸企业”司法处置调研报告

　　新旧动能转换背景下“僵尸企业”司法处置调研报告

　　——基于泰安两级法院破产案件审判司法实践

　　破产审判是推动新旧动能转换，促进资源优化配置，建立完善市场主体救治及退出机制的重要司法途径。今年以来，泰安两级法院坚持将破产审判工作置于服务供给侧结构性改革和推进新旧动能转换大局中谋划，持续加大“僵尸企业”司法处置力度，规范破产企业的市场退出，服务地方经济发展与社会稳定。为进一步提高司法服务的针对性和有效性，泰安中院对近五年以来两级法院审理的破产案件进行调研，梳理了当前“僵尸企业”司法处置工作中存在的问题，并提出意见建议。

　　一、2014-2018年破产案件审理基本情况

　　2014年至2018年，全市两级法院共受理企业破产案件45件，审结20件。其中，受理国有企业2件，集体企业10件，民营企业33件，妥善安置职工2000余人。全市法院破产案件呈现出以下特点：

　　一是收案数量呈现先抑后扬的趋势。2014年—2016年收结案数量呈下降趋势，但自2017年以来，受产业结构调整与法院“执转破”工作开展的影响，尤其是“新旧动能转换”大背景下，一部分落后产能企业被市场淘汰，破产案件收案数量呈现明显增长态势。2018年，全市法院共受理破产案件21件，呈现大幅增长态势。（见图一）

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　　二是案件类型以破产清算为主。45件破产案件中，仅有2件破产重整案件，1件破产和解案件，其余均为破产清算案件。实践中因债权人和债务人积极性不高、战略投资者引进困难等原因，导致破产重整成功率较低。（见图二）

　　三是破产主体以民营企业为主。近五年受理的国有企业及集体企业破产案件12件，占总数的26.7%，且所占比例逐年下降，民营企业破产所占比例不断提高。

　　四是债权人申请破产比例提高。自执行转破产制度实施以来，债权人申请破产数量增多。以2018年为例，全市法院新受理的21件破产案件中，有7件系债权人申请债务人破产，比例达33.3%,较往年有较大提高。（见图三）

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　　五是受理案件数量区域不平衡。2014年以来，破产案件主要集中于新泰市法院、肥城市法院、泰山区法院，宁阳县法院、高新区法院近几年来受理破产案件数为零，反映出破产案件数量与经济发展程度有一定正相关性。

　　二、破产案件审判实践经验做法

　　通过走访发现，破产案件受理数量多、审判质效好的基层法院，都比较注重以下几方面工作。

　　一是紧紧依靠政府支持。基层法院受理的较大企业破产案件，政府以工作组形式提前参与，党政部门成立以当地党政主要领导为组长，由金融办、经信委、房管局等部门组成的领导小组，负责清产核资等工作。如泰安辖区首例房地产企业破产案件，涉及购房债权人300余户，其他债权人200余人，企业法定代表人因非法吸收公众存款罪受到刑事处罚，债权人多次到政府部门上访，维稳压力极大。法院受理后，第一时间与工作组有关部门联系，做好债权人安抚工作，有力保障破产审判工作的顺利进行。

　　二是注重加强队伍建设。由于破产案件审理内容复杂，专业化程度高，为保证审判质效，需要组建专门破产审判团队或合议庭。如肥城市法院，成立由分管院领导担任负责人的破产审判团队，带头办理破产案件，同时注重加强人才梯队建设，抽调具有破产审判经验的资深法官传帮带年轻法官，避免审判力量断层。

　　三是加强管理人选任监督。综合考虑破产企业规模、履职便利程度、管理人业务能力等因素，选定一支业务素质高、职业操守好、履职能力强的管理人队伍。对法律关系简单、涉及矛盾较少、社会影响不大的企业破产案件，采用随机方式指定管理人；对法律关系复杂、职工人数众多、可能影响社会稳定的破产案件，采用竞争方式或指定清算组为管理人。

　　四是充分发挥“执转破”效能。为助力基本解决“执行难”，深入推进“执转破”工作，明确将“僵尸企业”及时导入“执转破”程序。2018年以来，全市法院立案审查执行转破产案件中受理14件，占受理破产案件总数的66.7%。

　　三、“僵尸企业”司法处置存在的难题

　　目前，破产案件审判工作中存在的主要问题有：

　　一是案件利益关系复杂。“僵尸企业”破产案件多为涉众案件[1]。以房地产企业为例，涉及购房者、建筑工程承包商、材料供应商、农民工、公积金中心等多项主体，金融借款、房屋买卖、民间借贷、让与担保等多重法律关系，银行债权、购房者债权、建筑工程款债权、税务债权、职工债权等多项特殊债权优先权叠加，加上企业自身经营不规范，如财务账册不清、法人人格不独立、偷税漏税、关联企业非法利益输送、阴阳账册、拖欠工资和基本社会保险等问题，增加了案件审理难度。

　　二是资产处置周期长。就破产审判情况看，扣除债权申报、审计、评估期间，资产处置周期长是目前导致破产案件审理周期长的最主要因素。如有的企业，受土地用途、城市规划、权属变更、审批手续不全、四至不清等因素的制约，土地处置变现困难，加上破产财产处置产生的税费数额较大，提高了交易成本，降低了潜在购买人的购买意愿。

　　三是职工安置补偿难。破产案件中，一般都存在拖欠职工工资、基本社会保险的情形，需要解决职工劳动保障、福利保障、再就业等问题。在企业无产可破的情况下，职工权益得不到保障，维稳压力大，是破产审判中的重要难题。

　　四是破产资金缺乏。对没有现金货币甚至无产可破的破产企业，通常须由债权人或管理人垫资开展破产管理工作，破产清算必要费用和管理人报酬无法得到保障，管理人资金压力较大，工作积极性差，部分管理人甚至因为无法承受垫资负担导致管理工作停滞不前。

　　五是管理人市场尚在培育中。管理人实际经验少，泰安市破产管理人有20家，大多数管理人履职经验缺乏；选定方式存在不足，目前法院指定管理人多数是通过采取摇号、抽签等方式随机指定，但存在管理人履职能力不能胜任破产清算工作的情况，致使破产清算工作不能高效顺利进行。

　　六是破产企业档案接管无序。企业破产终结后，财务账目、人事档案等相关档案材料的保管单位尚无明确规定，实践中有向大股东支付必要费用由其保存一定年限的做法，但容易导致档案流失。

　　四、完善“僵尸企业”司法处置的意见建议

　　进一步完善“僵尸企业”司法处置，需从完善破产审理制度、优化服务保障机制内外两方面着手。

　　（一）改革审判方式，提高审判质量效率

　　多数“僵尸企业”无产可破，而传统破产程序繁琐、耗时长、成本高，难以适应工作需求。随着破产审判专业化的推行，改革破产案件审判方式，实现简案快审、繁案精审已是必然要求。

　　1.建立简案快审机制。对破产原因、破产财产、债权性质等基本事实清楚、争议不大，以及债权人人数较少、债务人主要账册灭失或人员下落不明、破产财产不足以清偿破产费用等“简单案件”，通过简化债权人会议、简化送达方式、缩短审理期限等方法，实现简案快审。如新泰市法院受理的山东新泰联合化工有限公司破产一案，法院受理后根据案件情况将债权人申报期压缩至法定最短期限，并简化送达手续，财产管理方案、变价方案、分配方案均系一次性通过，有效缩短了审理期限，顺利在100天以内审结。

　　2. 执行程序部分替代简易破产程序。目前，岱岳区法院成立了专门的执行移送破产合议庭，由执行和破产法官及法官助理组成，负责筛查执行移送破产案件、并对一些“三无”债务人企业以及仅有少量资产债务人企业进行破产清算，既可以充分发挥执行法官了解执行案件财产状况的优势，将执行程序中完成的财产查控、处置成果直接并入破产程序，进而简化破产程序中的财产调查、处置程序，又可以简化执行移送破产移交、审查手续，有效解决执行与破产部门之间的协作配合，形成聚集破产审判的综合处置力，提高破产审判工作的质效。

　　（二）加强府院联动，形成工作合力

　　在破产程序中，除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一些需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题。从破产制度的发展趋势和破产程序的司法属性来看，在使企业破产制度回归司法本质的同时，应建立法院与政府沟通联动机制，进一步规范司法权和行政权界线。如生产类企业案件和资金体量大的案件，职工安置、劳动社保、安全防控问题突出，还涉及生产许可、环评变更、排污权指标继承使用等问题，需要政府部门前期参与企业稳定防控预案制定，必要时协调解决流动资金，协调特种生产经营许可证更换。破产程序中，协助核查债权和信息披露，参与协调金融债权平移，债权人会议的外围沟通疏导、管制，参与战略投资人洽谈和重整计划制定，必要时落实税收、土地等帮扶优惠政策。就大体量、存在权属与政策障碍的资产，以及抵押权与税收债权清偿顺位等问题，出台相关处理意见，降低税收等交易成本。

　　（三）完善配套机制，优化破产环境

　　1. 加强破产宣传力度。企业破产是市场竞争、优胜劣汰的结果，要加强对破产程序积极作用的宣传，通过典型案件的示范和引导作用，减少当事人以及社会各界对破产制度的抵触心理，在鼓励积极创新的同时要宽容失败，逐步增强破产制度的社会接受度。

　　2.提升管理人的专业履职能力。管理人接受专业培训是履职工作的基础和保障，使之能够完成非专业人士所不能胜任的工作，因此应支持、引导、推动本辖区范围内管理人名册中的社会中介机构、个人成立管理人协会，逐步形成规范、稳定和自律的行业组织，并自我提高，以适应破产审判工作的发展。

　　3.建立破产费用保障制度。设立专项破产基金，破产费用从该基金中列支，该基金作为社会管理成本的一部分，在性质上是公共资源针对个体利益的成本分摊，可以从地方政府维稳费用或者地方救助基金等公共基金中拨付。设立管理人援助基金，通过政府拨款、从管理人报酬中提取一定比例、民间捐赠等多种渠道，筹措资金设立破产管理人援助基金。

　　[1] 本文所称涉众案件是指，以同一企业法人为被执行人，因相同或者不同法律关系发生的债权人人数众多，经执行机关穷尽执行措施，被执行人仍不能清偿到期债务的案件。