边院法庭李冰

　　随着经济社会的日益发展，我国人口的流动性逐步增强，跨省、跨地区的人口流动现象屡见不鲜。人口的流动给法院送达工作带来一定的困难，在这种形势下，公告送达被越来越多地应用到民事诉讼当中。

　　法院公告送达是指人民法院对某些诉讼活动或者特定的人和事，依法向社会公开发布和张贴司法文书的一种送达方式。

　　一、公告送达的法律适用条件分析

　　我国《民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，适用公告送达，自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达，且应当在案卷中记明原因和经过。可见受送达人下落不明与其他方式无法送达是适用公告送达的两种情形。

　　1、如何认定受送达人已下落不明? 最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第26条规定：下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。但“下落不明”是一种状态，是一种主观认定，随着时代的变迁，司法环境在变化，法律的滞后性也日益显现，因此认定下落不明不能以受送达人是否在住所地作为单一的衡量标准。这是因为:第一,现代社会人员流动加速,很多受送达人的居住地可能不只一个,仅仅考虑受送达人是否在原住所显然不科学，在户籍所在地或者在经常居住地找不到人,并不代表其一定下落不明。第二,在信息社会里,即使无法在住所地找到受送达人,但是通过联系方式也可能与受送达人取得联系，如通过电话联系、电子邮件、网络即时通讯等方式能够联系也不可视为下落不明。第三，在中国这样一个熟人社会,很多情况下虽然无法联系受送达本人,但是可以通过他的亲属、邻居、朋友或者曾经工作单位以及住所地的村委会、居委会等得知受送达人的信息。笔者认为，只有在上述方式下还无法联系上受送达人时,才可以视为被送达人下落不明，从而防止公告送达的滥用。

　　2、如何认定本节规定的其他方式无法送达？除了公告送达外，现行民事诉讼法还规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达等方式，法律规定的顺序也隐含了立法者对送达方式优先的倾向性意见，公告送达可以说是最后的送达方式。因为公告送达经历时间长，严重影响送达的效果和效率，立法者意在尽量减少公告送达，法官在实务中也应严格限制其使用。即便最终采取公告送达的方式，也应对适用公告送达的情形和程序严格规范，不致因公告送达影响审判进程。但是法学界和司法实务界有观点认为民事诉讼法第九十二条的规定是指将法定的其他送达方式穷尽之后方可适用公告送达。笔者认为，此观点属于机械理解法律规定，本条规定的立法本意应为能够确定“用本节规定的其他方式无法送达”即可适用公告送达。比如，已有证据证明受送达人下落不明依然进行直接送达或者邮寄送达，不仅没有必要，而且是对司法资源的浪费。

　　二、司法实践中公告送达存在的问题及原因分析

　　由于民事诉讼法及其司法解释关于公告送达的规定过于简单，在司法实践中适用公告送达就必然存在一些问题。受送达人通过公告了解到相关诉讼文书的几率并不高，从而导致当事人出庭率很低，大部分案件都使用缺席判决，公告送达发挥的实际作用不大且存在的问题颇多，因此我们有必要对其进行分析探讨。

　　1、公告送达期限较长，导致审理周期延长。法律规定发出公告60日即视为送达。可见公告送达时间长，每次均需60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次公告，仅送达时间就需四个月。虽然公告时间并不计算审限，但却延长了结案时间，这不但增加了诉讼成本，还在一定程度上加重了当事人的民事责任(如利息的增加)，甚至给当事人的逃债行为以可乘之机。而案件审理周期延长，会制约办案效率的提高。且现行民事诉讼法就公告送达期限规定的相对滞后与我国的社会现实不协调。当今社会已是一个信息社会，交通发达、通讯便利，固守60天的公告送达期限不但与社会现实相脱节，也与“公正与效率”的法院工作主题相背离。

　　2、公告送达方式单一，导致送达送而不达。我国法律规定，公告送达可以在人民法院的公告栏，受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告，有特别要求的按要求方式进行。因此，没有特殊要求的公告送达有三种传统方式：一是在法院张贴公告；二是在受送人原住所地张贴公告；三是在报纸上刊登公告。前两种方式省时省钱且民众容易知晓，但公告范围窄且发出难考证；后种方式公告范围广且正规权威，但存在传播覆盖面很狭小，受送达人及其亲友则很难看到。而最高院为了规范公告送达，多次下发通知要求统一在《人民法院报》刊登公告。因此许多法院不分案件，略过前两种方式，直接公告于《人民法院报》或者其他报纸，而这种单一的方式基本上无法实现通知当事人到庭应诉的目的。

　　3、案件基本缺席判决，审判执行效果欠佳。最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第一条明确规定，起诉时被告下落不明的案件不适用简易程序。但在审判实践中，因大多数被告不到庭，开庭时只有一方当事人，组成合议庭开庭与承办法官独任审理，没有多大区别，因此使普通程序审理流于形式。同时因为一方当事人的缺位，必然导致诉辩双方的失衡，法官难以充分了解案情，很大程度上直接影响审理结果的公正，增加判决风险。公告送达经常被使用在一些离婚纠纷、民间借贷纠纷案件中，由于审理时被送达人就下落不明或开庭时拒不到庭，判决书生效后，另一方向法院申请执行时，执行法官也无从查找其具体居住地，往往导致执行陷入困境。

　　4、原告举证责任较低，法院风险不断增加。因为一些当事人存在着一切纠纷只要到法院就能解决的心理，怠于落实被告的具体身份和详细地址，将希望完全寄托于法院去查找被告的下落，大大增加了法院的工作量。且公告送达并不能确保受送达人一定会收到法律文书，同时又具有与直接送达同等的法律效力。因此个别原告故意隐瞒被告地址或提供虚假地址，造成被告下落不明的假相，要求法院公告送达，导致缺席审判或作出其他处理，从而轻易实现自己的诉讼目的。在案件生效后或者进入执行程序时，公告送达的一方当事人则对法院采取公告送达提出异议，不断上访、上诉、缠诉，造成了社会不稳定的因素，原告将风险转移到了法院和承办法官身上。

　　三、完善公告送达制度的措施

　　1、缩短送达期限，提高司法效率。法律规定送达期限为自公告发出之日起六十日，立法者可能认为公告时间越长，受送达人看到的概率越大，更能接近司法公正。但是笔者认为，报纸具有时效性，人们一般不会去看过时的报纸，因此公告时间的过长意义不大。相反因为公告期限过长，许多人利用这一点进行恶意诉讼，故意让法院无法直接送达，拖延诉讼时间，损害另一方当事人的权益，也违反了民事诉讼的效率原则。因此，为了实现诉讼效率的价值目标，民事诉讼法关于六十日的公告送达期限应该予以缩短。从审判实践出发，笔者建议公告发出之日起满三十日视为送达，从而缩短公告送达类案件的平均审限，尽可能地协调司法公正与效率，保护双方当事人的权益。

　　2、建立审核制度，慎用公告送达。在司法实践中法官很少主动地对受送达人是否真正“下落不明”进行核实，而在我国台湾地区，公告送达“必须法院已为相当之探索，仍不知应为送达之住所在何地者，始得为之。不得仅以他造当事人主观的谓其不知而隧行公示送达。至应为送达之处所是否不明，应由申请公示送达之当事人负举证责任，法院亦得依职权调查之。”台湾的做法值得我们借鉴，即申请公告送达的当事人必须提交受送达人原住所地的居委会、村委会或派出所提供的受送达人下落不明的证明材料，对这些证明材料法院必须进行核实，只有在核实无误后方可进行公告送达。若这些证据申请人无法取得，而其他方式亦无法送达，经当事人申请法院可派人对该受送达人的近亲属或原住所地邻居制作调查笔录附卷作为公告送达的依据。

　　3、创新送达方式，发挥网络优势。一方面，要合理选择公告送达的方式，笔者认为在法院公告栏张贴其效果不明显；如若受送达人原住所地有近亲属、利害关系人或者在该地有财产，可以选择原住所地张贴公告；若选择在报纸上公告送达的，应摒弃只在人民法院报刊登公告的做法，而应根据受送达人的具体情况，选择一些发行量大，受众群体广泛的报纸进行公告。后两者方式可同时使用。另一方面，随着互联网的不断普及，应推广使用电子送达方式。笔者建议，针对条件符合的受送达人可以通过电子邮箱、QQ即时通讯等方式送达，以此提高送达的实效性；同时也可以在互联网上发布公告，最高院可以和新浪、搜狐等知名网站合作，网民轻点链接就能进行相关页面搜索，进而直接查到自己在哪个法院涉诉，例如，法院在淘宝网上的司法拍卖的做法就值得借鉴。

　　4、强化原告责任，行使好释明权。2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第八条第二项规定:“原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。”可见，提供被告准确的送达地址是原告的法律责任，若其不能提供，法院可以驳回其起诉。强化原告提供被告详细住址的责任，可增强法律的约束性，亦能最终限制恶意诉讼的发生。同时，从立案到结案，法官也要对公告送达的后果进行释明，明确告知存在的风险以及公告送达的费用负担、送达期限、判决风险等；还要积极鼓励当事人主动提供被告的信息线索，为案件审理中的送达创造其他送达条件，尽量避免用公告送达的方式。

　　四、实践中需要注意的问题

　　1、对离婚纠纷等特殊案件，要特别控制公告送达的随意性。离婚判决不仅是对财产处理，同时更是人身权利的处理。而当今离婚案件数量增多，如果当事人利用对方外出打工、负气离家的机会恶意诉讼，则会造成不可逆的严重后果。笔者建议，对于离婚案件的公告送达要进行严格审查，首先要求原告提供被告户籍地居委会或村委会、派出所、被告单位出具下落不明的证明。同时法院依职权对其真实性进行核实，并找其曾经同住成年家属核实情况，形成笔录记录在卷。在送达程序上除登报公告外，还应在户籍所在地、婚前户籍地张贴公告公告送达。审理时，要对“夫妻感情是否破裂”作认真细致的审查，必要时依照职权前往原、被告原住所地调查取证双方共同生活期间夫妻感情状况；对要判决离婚的公告送达的案件，原告若无充分有效的证据，对财产状况不要轻易处理，以充分保护被告的诉讼权利和实体权利。

　　2、原告能否适用公告送达。一种观点认为，法院可以采取公告送达的方式送达原告。民诉法第八十四条的受送达人不仅指被告也指原告。公告期届满，若原告仍未按时到庭参加诉讼，该案件按撤诉处理。然后通过公告撤诉裁定书的方式对原告进行公告送达结案。另一种观点认为，原告不适用公告送达。因民事案件按照“不告不理”的原则，原告是民事诉讼的启动者，在整个诉讼中，原告占有主导地位。原告的行为对整个诉讼起着至关重要的作用，因此在民事诉讼中应加重原告的责任，促使原告积极主动地行使自己的诉讼权利。另外，原告在立案时所提供的联系方式和地址应该具有真实性。因此，法院在无法送达原告的情况下，原告应承担无法送达的不利后果。笔者同意第二种观点，除上面陈述外，还有公告费用无人承担的原因。故原告不能适用公告送达，可以在卷宗中记明原因及经过并将撤诉裁定书附卷即可结案，结案时间即民事裁定书签发的时间。

　　3、公告送达在程序上应注意的问题。民事诉讼法第八十四条第二款规定“公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”在审判实践中，法官常常忽略这一条款的适用，案卷也没有呈现对该款的适用情况。从法律规定来看，“应当”具有较强的法律约束力。该款规定在内容上应从两个方面理解：一方面，要求记明公告送达的原因。笔者认为包括下落不明的证据、法官对该证据真实性进行审核的材料、对受送达人的亲属或邻居进行调查的笔录，这些均应附在案卷中。另一方面，要求记明公告送达的经过。法官不管是采取张贴公告还是报纸公告，在案卷中必须反映公告送达的情况以及经过，否则，公告送达的程序是不合法的。坚决避免有些案件只有一份送达传票的公告，而没有送达判决书的公告。因此，该款规定是对法官在适用公告送达的程序是否合法的有效监督，也是促进司法公正的有效措施之一。